Single European Sky – eine Sackgasse?

Streiks der französischen Luftverkehrsüberwachung, chaotische Luftraumstrukturen in Spanien und grosse Umwege in Zentraleuropa – die Liste der Probleme im europäischem Luftraum könnte beliebig weitergeführt werden. Um diesen Problemen zu begegnen, wurde vor bald 20 Jahren das Projekt Single European Sky initiiert. Stark divergierende Interessen aller beteiligten Akteure verhindern jedoch bis anhin eine erfolgreiche Umsetzung.

Text: Roman Boller

Zu Beginn des neuen Jahrtausends herrschte in Europa Aufbruchstimmung. Die EU befand sich in den Blütejahren, der Euro wurde eingeführt, und grössere Konflikte lagen schon etwas zurück. Auch der Luftverkehr war nach der Einführung der letzten Luftverkehrsfreiheit 1997 vollständig liberalisiert. Was allerdings noch ausstand, war die Reform der Luftraumüberwachung. Diese war nach wie vor streng hoheitlich und stark abhängig von Landesgrenzen geregelt. Das führte zu einer Fragmentierung in 67 Flugverkehrskontrollstellen, einige hundert Anflugskontrollstellen und Kontrolltürme in über 650 Sektoren. Eurocontrol schätzte noch im Jahr 2006, dass die Zersplitterung und Ineffizienz des europäischen Flugsicherungssystems zusätzliche Kosten von jährlich zirka einer Milliarde Euro verursacht. Um eine moderne und kundenorientierte Flugsicherung anbieten zu können, bestand dringender Handlungsbedarf. Nach einem Bericht an die Europäische Kommission durch eine «High Level Group», bestehend aus hochrangigen Vertretern aus der zivilen und militärischen Luftfahrt, wurde die dringend nötige Reform der Flugsicherung in Europa eingeleitet. Dazu wurde im Jahr 2000 das Projekt «Single European Sky» ins Leben gerufen. Das Ziel dieser Initiative besteht darin, die Verbesserung der Gesamteffizienz des Flugverkehrs in Europa, einschließlich Kostensenkung und Kapazitätssteigerung zu realisieren.

Das Projekt Single European Sky

Die Implementierung des Single European Sky (SES) erfolgt bis anhin in zwei Phasen: Namentlich SES1 (2004) und SES2 (2009). Die nächste Phase SES2+ ist seit zwei Jahren im europäischen Parlament blockiert – unter anderem wegen hoheitlichen Problemen zwischen dem Vereinigten Königreich und Spanien betreffend des Luftraums am Flughafen von Gibraltar. Zum Zeitpunkt der Jahrtausendwende ist Eurocontrol von einem linearen Wachstum der Flugbewegungen von drei Prozent pro Jahr bis ins Jahr 2019 ausgegangen. Ohne tiefgreifende Paradigmenwechsel in der Flugsicherungsindustrie wäre man somit in absehbarer Zeit unweigerlich an die Kapazitätsgrenze gestossen. Um dies zu verhindern, wurden 2004 mit der Einführung von SES1 ehrgeizige Ziele gesetzt. Im Zeitraum von 2005 bis 2020 soll die Kapazität um 75 Prozent gesteigert werden. Gleichzeitig sollen die Kosten pro kontrolliertem Flugkilometer inflationsbereinigt um 50 Prozent gesenkt, die Safety um den Faktor zehn erhöht und der schädliche Einfluss auf die Umwelt um zehn Prozent reduziert werden. Um diese Ziele zu erreichen, war der SES auf vier Säulen aufgebaut: Performance, Technologie, Sicherheit und Kapazität. Für den Bereich der Technologie wurde eine eigene Initiative «Single European Sky ATM Research» (SESAR) ins Leben gerufen. Das Gebiet der Sicherheit sollte gar von einer eigens errichteten Agentur, der «European Aviation Safety Agency» (EASA), welche als Nachfolgeorganisation der JAA gegründet wurde, überwacht werden. Im Jahr 2010 wurde schlussendlich noch eine fünfte Säule angefügt, der Mensch im System.

Die Schaffung der heutigen Luftraumblöcke

Schnell wurde klar, dass das Hauptproblem bei der Effizienzsteigerung im europäischen Flugsicherungssystem in der Fragmentierung der Luftraumbewirtschaftung lag. Um zielführende Massnahmen gegen diese Zersplitterung ergreifen zu können, wurde 2009 das SES2-Programm aufgebaut. Ausserdem sollte damit das SES1-Projekt weiter vorangebracht werden, welches aufgrund von wirtschaftlichen und politischen Hindernissen hinter den Erwartungen blieb. Der Fokus lag dabei auf der Errichtung sogenannter funktionaler Luftraumblöcke (Functional Airspace Blocks, FAB). So wurde die Möglichkeit geschaffen, die Fragmentierung des Luftraumes in überschaubaren Gebieten zu entflechten, die Strukturen und Prozesse zu integrieren und schliesslich zu harmonisieren. Es bildeten sich neun FABs, die sowohl beinahe den gesamten europäischen Luftraum als auch einige Teile Nordafrikas abdecken (Abbildung 1). Die Schweiz ist seit 2013 im FAB European Central (FABEC). Dieser bildet den grössten FAB und wickelt 55 Prozent des kompletten europäischen Luftverkehrs ab. Das angedachte Ziel bestand darin, die Zahl der bestehenden 30 Flugsicherungsorganisationen auf neun FABs zu reduzieren. Die Umsetzung gestaltete sich schwierig und hat bis heute das Gegenteil bewirkt. Zu den bestehenden 30 Flugsicherungsorganisationen wurden 13 zusätzliche Institutionen geschaffen (9 FABs, EASA, SESAR, Netzwerk Manager und der Performance Review Body).

Ernüchternde Fortschritte

Ein weiterer wichtiger Ansatz im SES2-Programm war, dass die traditionell luftraumorientierte Flugsicherung, in der Lotsen einen bestimmten Sektor kontrollieren, neu einen Gate-to-Gate-Ansatz verfolgen soll. Dies bedeutet, dass ein Flug nicht spezifisch nach Luftraumsektor überwacht und koordiniert wird, sondern als Ganzes vom Zurückstossen bis zum Andocken betrachtet wird. Beispielsweise sollten mit diesem Ansatz auf einem Flug von Zürich nach London Szenarien mit den folgenden, gegensätzlichen Anweisungen der Vergangenheit angehören: Zuerst die Anweisung von Reims Control, mindestens Mach 0,79 zu fliegen, dann im nächsten Sektor wegen Verspätungen in Heathrow wieder abbremsen, über Biggin Hills zwei Holdings fliegen, und schliesslich doch noch fünf Minuten auf das Freiwerden des Standplatzes warten. Um diesen Gate-to-Gate-Ansatz zu ermöglichen, müssten alle Flugsicherungsstellen auf die gleichen Daten Zugriff haben. Konzeptuell möchte man dies mit einer zentralen Datenbank erreichen, dem «System Wide Information Management» (SWIM). Damit sollen standardisierte Daten sowohl über jeden Flugplan als auch über Wetterlagen oder Flughäfen für jeden zugänglich gemacht werden können. Das setzt voraus, dass alle beteiligten Flugsicherungen mit demselben System arbeiten, was bis heute leider noch nicht der Fall ist. Aufgrund mangelnden Fortschritts wurden 2009 verbindliche Perfomance-Ziele für Kapazität, Sicherheit, Wirtschaftlichkeit und Umwelteinfluss vorgegeben. Damit wollte die Europäische Kommission den Druck auf die Mitgliedstaaten zur Umsetzung des SES erhöhen. Nach ernüchternd ausgefallenen Fortschrittsberichten von 2012 und 2015, versucht die Kommission, die Ziele für die Jahre 2019 bis 2024 anzupassen. Nun wird ein Regulierungsansatz nach dem Motto Zuckerbrot und Peitsche getestet. Neu werden für hoffnungsvolle Projekte die «Single European Sky Awards» vergeben. Damit soll zumindest auf Projektebene der Anreiz für Weiterentwicklung gegeben werden.

Zielkonflikte

Dass wir heute, 15 Jahre nach der Initialisierung des Projekts SES, noch weit von dessen Realisierung entfernt sind, hat verschiedene Gründe. So viele Vorteile die Umsetzung für die Nutzer mit sich bringen würde, birgt sie doch mindestens so viele Nachteile für die verschiedenen Dienstleister. Als erstes sind hier die einzelnen Flugverkehrskontrollstellen zu nennen, die wiederum verschiedene Anspruchsgruppen haben. Diese Anspruchsgruppen sind einerseits die Europäische Kommission zusammen mit den Airlines, die auf eine baldige Umsetzung des SES-Projekts pochen. Andererseits sind es die Flugverkehrsleiter und deren Gewerkschaften, die gegen Sparmassnahmen und drohenden Stellenabbau kämpfen und dabei speziell in Frankreich immer mehr vom Instrument des Streiks Gebrauch machen – nicht zu verwechseln mit den momentan stattfindenden Streiks, ausgelöst durch Präsident Macrons Reformpaket. Das Militär und dessen Luftraum, der für den Zivilverkehr nicht oder nur sehr begrenzt zugänglich ist, spielt ebenfalls eine wichtige Rolle in der Umsetzung des SES. Um die Effizienz zu erhöhen, ist es unumgänglich, eng mit dem Militär zusammenzuarbeiten. Grosse Teile des europäischen Luftraums sind nach wie vor für den militärischen Nutzen reserviert (Abbildung 2). Das Militär hat jedoch kein Interesse daran, Teile dieser Lufträume abzugeben. Darüber hinaus wird auch der zivile Luftraum rege von militärischen Flugzeugen genutzt, was die Kapazität für die zivile Fliegerei wiederum verringert. Die Harmonisierung der Nutzung des Luftraums zwischen der militärischen und zivilen Fliegerei wird eine der grossen Herausforderungen bleiben. Eine für beide Seiten zufriedenstellende Lösung ist für eine erfolgreiche Umsetzung des SES-Projekts entscheidend.

Der Staatsgedanke als Hindernis

Auch die Hersteller der Hard- und Software der Flugsicherungsindustrie sind wichtige Mitstreiter. Diese entwickeln und verkaufen massgeschneidertes Equipment für die Flugverkehrskontrollstellen jedes Landes. Um das Ziel einer gemeinsamen Datenbank SWIM zu erreichen, müssten jedoch alle Beteiligten mit demselben Standard arbeiten. Das würde die Nachfrage nach individuellen Systemen entsprechend verkleinern, was wiederum keinesfalls im Interesse der Hersteller sein kann. Viel zu selten werden die Konsumenten und Bürger in Europa als Anspruchsgruppe erwähnt. Sie sind es jedoch, welche die Millionenbeträge, die das Projekt SES mittlerweile verschlungen hat, durch Abgaben und höhere Ticketpreise bezahlen. Den Konsumenten würde eine Umsetzung des SES Verbesserungen in Form von Sicherheit, Pünktlichkeit und Umwelteinfluss bringen. Zuletzt müssen als wohl grösste Hürde zur Umsetzung des SES-Projekts die Mitgliedsstaaten selbst erwähnt werden. Diese befinden sich in einem anspruchsvollen Spannungsfeld einerseits zwischen der Verpflichtung gegenüber der Europäischen Kommission, am SES mitzuarbeiten. Andererseits versuchen sie zu verhindern, die Souveränität über ihren eigenen Luftraum zu verlieren. Speziell in Zeiten, in denen nationalistische Sentiments einen Aufschwung erleben, möchten einzelne Länder verhindern, dass die Überwachung national wichtiger Einrichtungen und Gebiete an zentrale Organisationen ausgelagert werden. Militärische Lufträume, die für den zivilen Luftverkehr gesperrt sind, werden immer öfter unter Verschluss gehalten und erst kurz vor deren Erstellung bekanntgegeben. Das macht eine zuverlässige Planung von Flügen noch schwieriger und trägt zusätzlich zur Zersplitterung der Lufträume bei. Ausserdem stehen in erster Linie Politiker hinter den wichtigsten Entscheidungen. Nebst der Wahrung der protektionistischen Interessen des eigenen Landes, will sich kaum ein Politiker durch markante Umstrukturierungen und den damit verbundenen Stellenabbau profilieren.

Der Weg aus der Sackgasse

Es gibt wohl nur zwei Parteien, die ein konkretes Interesse an einer Umsetzung des SES-Projekts haben. Das sind einerseits die Nutzer der Lufträume. Allen voran die Airlines, die im Gegensatz zu anderen Transportbereichen die gesamte Infrastruktur über Gebühren abgelten. Alleine bei der Lufthansagruppe belaufen sich diese Kosten auf vier Prozent der Betriebskosten. Pro Leg kostet die Flugsicherung pro Passagier rund neun Euro. Andererseits hat natürlich die Europäische Kommission selber ein Interesse an einer raschen Umsetzung. Das Ziel sollte also darin bestehen, die Umsetzung auch für die restlichen Akteure so attraktiv wie möglich zu gestalten, oder zumindest deren Auswirkungen so klein wie möglich zu halten. Will man die ehrgeizigen Ziele jedoch erreichen, werden Umstrukturierungen in den Flugsicherungsdiensten unumgänglich sein. Im Bereich Approach und Tower Services mussten bereits einschneidende Veränderungen vorgenommen werden. Da eine Quersubventionierung der notorisch defizitären Regionalflugplätze durch Überfluggebühren nicht mehr erlaubt ist, wurde das Serviceangebot zum Teil bereits drastisch reduziert. Dies hat auf der anderen Seite dazu geführt, dass nun neue Technologien wie der Remote Tower getestet werden.

Den grossen Wandel in der Struktur des europäischen Luftraumes darf man wohl in naher Zukunft nicht erwarten. Wichtiger wird es sein, die Umsetzung in kleinen, für alle Parteien erträglichen Schritten zu realisieren. Die Kommission hofft, dass mit technologischen Harmonisierungen wie SWIM oder neuen Ansätzen der Digitalisierung der Infrastruktur die gescheiterte Konsolidierung durch FABs wettgemacht werden kann. Hier liegt schliesslich noch viel Potential, denn ein Teil der Infrastruktur basiert noch auf Programmiersprachen aus den frühen 70er Jahren. So soll ein SES zumindest auf Datenebene erfolgen. Ebenfalls ein wichtiger Ansatz zur Umsetzung des SES ist die Trennung zwischen der staatlichen Verantwortung und der betrieblichen Durchführung der Flugsicherungsdienste. Bei einer solchen Umsetzung, wie dies beispielsweise im mittlerer Osten bereits erfolgt ist, würden Infrastrukturen von nationaler Bedeutung wie Radaranlagen in staatlicher Hand bleiben. Die Dienstleistung jedoch könnte von einem privaten Unternehmen erbracht werden.

Will man aber die Effizienz steigern, müssen Kosten gespart werden. Das führt in letzter Konsequenz unweigerlich zu Personalabbau. Auf lange Sicht wird die Liberalisierung des europäischen Luftraums wohl auch vor den Flugsicherungsdiensten nicht halt machen. Dass die Verkehrssituation im europäischen Luftraum seit dem Start des SES-Projekts noch nicht zusammengebrochen ist, ist grösstenteils auf das ausgebliebene Wachstum des Verkehrsaufkommens zurückzuführen. In den nächsten Jahren können wir uns jedoch nicht auf weitere Weltwirtschaftskrisen verlassen. Wollen wir in Europa am Wachstum in der Aviatik teilhaben, müssen wir unseren zersplitterten Luftraum zwingend entschlacken. Sonst wird das Wachstum unabhängig von uns im Rest der Welt stattfinden. Nur wenn es die Staaten in Europa schaffen, nationale Interessen zu harmonisieren und Lösungen zusammen mit allen genannten Akteuren zu finden, wird er eventuell doch noch realisiert werden können – der Single European Sky.